> Global Issues - on 09/12/2009

Europe and Russia : a Contentious Partnership ?

Speech of Jean-Sylvestre MONGRENIER, Associate Fellow at the Thomas More Institute and author of « La Russie menace-t-elle l'Occident ? » (Choiseul, 2009), during the Thomas More Institute Meeting, on Wednesday, December 9th, 2009, Paris, with, as other speaker, Salomé ZOURABICHVILI, former Georgian Minister of Foreign Affairs. Available in French.

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C’est au cours des années 1990, dans un tout autre contexte géopolitique, que les termes du partenariat UE-Russie ont été initialement négociés. Les dirigeants russes sont alors en position de demandeurs et ils cherchent à rallier le système occidental, en développant des liens particuliers avec les Etats-Unis, le G7, l’OTAN et l’Union européenne. A Bruxelles et dans les capitales des Etats membres, l’idée directrice est de préparer l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO), tout en cherchant à organiser dans un cadre commun les interdépendances économiques et énergétiques entre l’UE et sa périphérie orientale (la Charte de l’énergie de 1991 a débouché sur la signature, en 1994, d’un traité). Plus largement, ce partenariat s’inscrit dans la vision d’une « grande Europe » fondée sur des complémentarités entre les besoins énergétiques de l’UE et les ressources en hydrocarbures de la Russie, objet supposé des politiques occidentales de libéralisation. Est alors évoquée une forme de « translatio studii », de l’Ouest vers l’Est postcommuniste (1). Cette représentation globale et diffuse entre en résonance avec la thématique gorbatchévienne de la « Maison commune » (précédemment instrumentalisée par Iouri Andropov).

Signé en 1994, l’Accord de partenariat et de coopération (APC) qui lie l’UE et la Russie est mis en œuvre en 1997 mais la suite des événements montre les limites du volontarisme et des énoncés de type performatif (2). Ainsi la partie russe refuse-t-elle avec constance de ratifier le traité sur la Charte de l’énergie et ne l’applique pas, en dépit d’une clause du texte qui prévoit son application jusqu’à ratification (le Kremlin n’entend pas démanteler les monopoles étatiques en place). Entre 2002 et 2004, les relations russo-européennes achoppent sur les négociations relatives à l’élargissement aux PECO et la question de Kaliningrad (ex-Königsberg) revient au premier plan. Dans l’intervalle, la « révolution des roses » en Géorgie (2003), suivie d’une « révolution orange » en Ukraine (2004), contribuent plus encore à dégrader le climat diplomatique, alors que les boycotts commerciaux et les embargos énergétiques russes défrayent la chronique (sans parler des velléités de déstabilisation de l’Estonie, en 2007).

Tout ceci ne pouvait que retentir sur le contenu réel et la mise en œuvre du partenariat UE-Russie. En 2003, la négociation a bien été réorganisée en quatre ou cinq « espaces », selon une sorte de tactique du salami new look, mais le « pragmatisme », que l’on invoque d’autant plus que les fondements se dérobent, ne peut congédier les dures réalités de la polémologie. L’APC est arrivé à échéance, le 1er décembre 2007, sans qu’il puisse être renégocié et, depuis cette date, il est mécaniquement perpétué, sans refondation ni actualisation. Au fil des semestres, les sommets UE-Russie se succèdent – le conflit russo-géorgien et ses conséquences n’ont d’ailleurs pas interrompu leur rythme (3) –, mais rien n’y fait et le dernier en date, celui de Stockholm (18 novembre 2009) n’a abouti qu’à la signature d’un accord sur un système d’alerte avancée en cas de rupture d’approvisionnement énergétique (au vrai, on pensait la chose déjà réglée, suite au conflit russo-ukrainien de janvier 2009). De fait, les ambitions sont singulièrement limitées.

La mise en œuvre d’un réel partenariat entre l’UE et la Russie se heurte donc à nombre d’obstacles, le traitement des « questions qui fâchent » ne relevant d’ailleurs pas toujours du cadre russo-européen. Outre les enjeux énergétiques, fondamentaux, il faut mentionner le non-respect par la Moscou des accords Sarkozy-Medvedev (12 août-8 septembre 2008), censés ouvrir la voie d’un règlement négocié du conflit russo-géorgien. Ce conflit prétendument « gelé » - la Russie occupe le cinquième du territoire géorgien - mène à la question du « voisinage commun », cet entre-deux géopolitique qui, tout à la fois, sépare et relie l’UE et la Russie (Ukraine, Biélorussie, Moldavie, Sud-Caucase). Viscéralement hostiles à la « politique européenne de voisinage » (PEV) et au « Partenariat oriental », les cercles de pouvoir moscovites entendent maintenir ces territoires autrefois soviétiques dans leur « étranger proche » (Moscou revendique une sphère de contrôle exclusive).

L’impact d’autres litiges et enjeux de sécurité, parfois plus larges, doivent être pris en compte. Outre les questions d’armement conventionnel en Europe (la Russie a suspendu unilatéralement le traité sur les Forces conventionnelles en Europe, en décembre 2007), les négociations nucléaires stratégiques entre Moscou et Washington (le traité START a expiré le 5 décembre dernier), les projets de systèmes antimissiles en Europe (en cours de redéfinition mais non point annulés) et les développements de la crise nucléaire iranienne ne manqueront pas de retentir sur le cours des relations russo-européennes. A cet égard, soulignons que la politique américaine dite de « redémarrage » est loin d’avoir porté les fruits escomptés. Enfin, le nouvel autoritarisme russe – qu’il s’agisse d’une dérive ou d’une résurgence – et ses inévitables effets sur le plan international ne sont pas le moindre des obstacles.

Les points d’achoppement du partenariat UE-Russie n’ont donc rien d’accidentel et il est urgent de mettre les représentations géopolitiques européennes plus en adéquation avec les faits et les pratiques. La vision d’une « grande Europe », de Lisbonne à Vladivostok, n’est pas celle du Kremlin, les cercles de pouvoir en Russie mêlant mépris et hostilité dans leurs perceptions de l’UE. Cette dernière est perçue comme une entité post-moderne, dédiée à une forme illusoire de « Soft Power », et l’on sait combien la culture tchékiste des dirigeants russes les a immunisés contre les diverses formes d’idéologie douce qui parcourent les opinions publiques occidentales. Aussi anticipent-ils la dispersion prochaine du « projet européen », sous l’effet des contradictions national-étatiques et des pressions extérieures (ils travaillent à la chose). Simultanément, certains de ces dirigeants ont pris conscience des virtualités de l’Europe – comme système de coopération géopolitique et ensemble économique -, et de l’attraction qu’elle exerce sur les marges occidentales et sud-occidentales de l’ « étranger proche » que Moscou revendique obsessionnellement. Le pouvoir russe, n’en doutons-pas, est et demeurera hostile à toute forme de synarchie européenne.

Cette hostilité sous-tend et explique la « grande stratégie » russe qu’il est possible d’identifier - au-delà des aléas politiques - dans le jeu de tendances et de contre-tendances qui marque toute situation historique et géopolitique. Cette « grande stratégie » a pour but positif de donner forme à une sorte d’union eurasiatique (plus fonctionnelle et intégrée que la CEI), afin de rehausser le statut de puissance de la Russie et de maintenir des emprises de structure sur une partie plus ou moins vaste de l’espace post-soviétique. De manière corollaire, le but négatif de cette stratégie est d’empêcher le renforcement et l’élargissement de l’ensemble euro-atlantique (UE-OTAN) et de diluer les solidarités stratégiques qui lient les uns aux autres les membres des instances en question. Ainsi s’expliquent la volonté russe de renforcer ses liens bilatéraux avec certaines des puissances ouest-européennes (France, Allemagne, Italie) et la mise en avant d’un projet de « traité de sécurité européenne », présenté dans le cadre de l’OSCE et de l’OTAN au début de ce mois (décembre 2009). S’il était accepté en l’état, un tel traité reviendrait à accorder à Moscou un droit de veto sur toute initiative de sécurité euro-atlantique et, consécutivement, un droit de regard sur les politiques de défense des Etats de l’espace postsoviétique (une nouvelle doctrine Brejnev ?).

Confrontés à cette grande stratégie, inscrite dans la durée et déjà mise en œuvre sur le plan énergétique, la tentation du « chacun pour soi » domine certaines des capitales européennes, les thèmes jumeaux du « retour des nations » et du « retour de l’Histoire » visant à transfigurer ce méchant tropisme. Sitôt passées les festivités de la porte de Brandebourg, d’aucuns font étalage d’une pseudo-Realpolitik, sans grands égards pour les dispositions du traité de Lisbonne et divers codes de conduite en matière de ventes d’armes notamment (il existe des procédures internes à l’UE et à l’OTAN, et même dans le cadre de l’OSCE). Nous avons à l’esprit, cela est d’évidence, les rumeurs et informations relatives à la possible vente par la France d’un bâtiment de projection et de commandement à la flotte russe (le Mistral). Le contrat est hypothétique – et l’on sait que la nature humaine est portée à prendre ses désirs pour des réalités -, mais l’intention est, quant à elle, attestée.

Il nous faut donc terminer sur les limites et les dangers d’un cynisme à courte vue et sans vergogne, n’en déplaise aux prétendus « bismarcko-bainvilliens ». Les intérêts de sécurité de nos alliés centre-européens et de nos partenaires est-européens ne doivent pas être mis en balance avec des intérêts économiques et des manœuvres diplomatiques à plus ou moins court terme. Prétendre nouer un partenariat bilatéral spécifique avec une puissance extérieure à l’ensemble euro-atlantique (un Etat eurasiatique qui n’a pas renoncé à toutes ses ambitions passées), envers et contre la sécurité de pays auxquels nous sommes liés par l’article 5 du traité de Washington (4), ne pourrait que mettre en péril la cohésion et la solidité des instances euro-atlantiques. C’est à travers un réseau européen et transatlantique d’obligations réciproques et de règles de juste conduite que l’Europe « une et entière » s’est peu à peu constituée, et nul ne sait où nous mènerait le délitement puis la rupture des solidarités interalliées ; certainement pas à un « couple franco-allemand » refondé et moins encore à une « Europe-France ».

C’est en faisant corps et en mutualisant leurs politiques, sur le plan énergétique notamment, que l’UE et ses Etats membres se doivent non point de dialoguer - ce n’est pas là le rôle des hommes politiques -, mais de négocier avec la Russie, pour délimiter le champ du possible et articuler au mieux leurs intérêts réciproques. En dernière analyse, il y va de la sécurité, de la liberté et de la prospérité dans l’aire Vancouver-Vladivostok ; l’opportunisme et l’occasionnalisme ne sont donc pas de mise. Gardons à l’esprit qu’il n’est pas de grande politique sans fondements métapolitiques et lignes directrices claires.

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(1) L’expression est une référence implicite à la « translatio studii » médiévale, dans le domaine du savoir et de la connaissance, depuis l’Empire romain d’Orient vers la Chrétienté latine. Mettre sur le même plan des connaissances d’ordre philosophique (au sens premier du terme) et théologique d’une part, des savoirs profanes (« valeurs » et technologies) d’autre part, n’est pas dépourvu d’arrogance.

(2) Il s’agit là d’un type de discours prétendant produire des effets par la simple prononciation de mots.

(3) Réuni en juin 2008, le sommet de Khanty-Mansyik (Sibérie occidentale) avait pour objectif de réamorcer les négociations mais la partie russe a d’emblée manifesté son refus de ratifier le traité sur la Charte de l’énergie. En novembre 2008, le sommet de Nice était voué au dépassement des contentieux liés à la guerre russo-géorgienne du mois d’août (non sans contorsions de la part de la présidence française). Le sommet de Khabarovsk (Extrême-Orient russe) de mai 2009 n’a guère fait avancer les choses et le dernier en date, réuni à Stockholm (novembre 2009), non plus. Il faudrait par ailleurs s’interroger sur la volonté de la partie russe d’organiser ces sommets au-delà des limites historiques et conventionnelles de l’Europe (de l’Atlantique à l’Oural). Simple effet d’opportunité ou message subliminal ?

(4) Quoi que de portée plus réduite, il faudrait aussi prendre en compte la clause d’assistance mutuelle incorporée dans le traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009.

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